Evolucion Jurisprudencial del Control de Convencionalidad en la Corte Interamericana de Derechos Humanos

       En la concepción del Estado Constitucional de Derecho post-moderno, ya es inexcusable la ausencia de protección a los Derechos Humanos, pero más allá de esto lo es la violación sistemática a estos.

Cada vez más la influencia de la globalización reafirma su presencia en nuestra cultura, abriendo la conciencia de muchas personas quienes se consideran parte de una comunidad mundial y que cada día pugna por mayores parámetros de protección, en cualquier punto del globo. México desde la década de 1980 ha abierto sus fronteras y se ha insertado a la escena mundial como un actor sobresaliente pero que al mismo tiempo busca un rol más determinante.

El respeto de los derechos humanos es un elemento que le confiere legitimidad al orden social y político.

Ya que es una tarea titánica, no únicamente existen medios internos. También se cuenta supletoriamente con mecanismos internacionales (que también son considerados nacionales) para la protección y tutela efectiva.

Esta posibilidad, de que un sistema internacional conozca y resuelva una controversia ha demostrado ser una herramienta medianamente eficaz para garantizar que todos gocemos de nuestra propia calidad de ser humano, es decir, es un blindaje adicional para los Derechos Humanos.

Hay que buscar más el sentido, y no la letra de la ley. (Sepúlveda Iguiniz, 2016)

Composición de la Corte Interamericana en 2007.  Pablo Saavedra-Alessandri, Secretario; Jueza Margarette May Macaulay (Jamaica); Juez Diego García-Sayán (Perú); Juez Leonardo A. Franco (Argentina); Jueza Rhadys Abreu-Blondet (República Dominicana); Emilia Segares-Rodríguez Secretaria Adjunta. Sentados, de izquierda a derecha: Jueza Cecilia Medina-Quiroga (Chile), Vicepresidenta; Sergio García-Ramírez, (México), Presidente; Juez, Manuel E. Ventura-Robles (Costa Rica).

La primera aproximación teórica al concepto de “control de convencionalidad” surge por primera vez con el juez Sergio García Ramírez, esbozando este primer intento en los votos del caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala (CoIDH, 2003)

En el párrafo 27 de su voto concurrente, el juez sostiene [1]:

“…Para los efectos de la Convención Americana y del ejercicio de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, el Estado viene a cuentas en forma integral, como un todo. En este orden, la responsabilidad es global, atañe al Estado en su conjunto y no puede quedar sujeta a la división de atribuciones que señale el Derecho interno. No es posible seccionar internacionalmente al Estado, obligar ante la Corte sólo a uno o algunos de sus órganos, entregar a éstos la representación del Estado en el juicio --sin que esa representación repercuta sobre el Estado en su conjunto-- y sustraer a otros de este régimen convencional de responsabilidad, dejando sus actuaciones fuera del “control de convencionalidad” que trae consigo la jurisdicción de la Corte internacional. …”

Tibi vs. Ecuador (CoIDH, 2004).

García Ramírez vuelve sobre el tema en el fallo del caso Tibi, en el que al efectuar su voto concurrente razonado sostiene que la tarea que realizan los jueces de la Corte Interamericana se asemeja a la que realizan los tribunales constitucionales, en referencia al examinar la validez y concordancia de los actos con la ley suprema.

Contundentemente hace un bosquejo sobre el carácter de la supletoriedad de la convencionalidad y de su función como comparadora entre los actos nacionales a la luz de las estipulaciones internacionales:

“…2. Como se ha dicho con frecuencia, la jurisdicción interamericana no es ni pretende ser una nueva y última instancia en el conocimiento que se inicia y desarrolla ante los órganos nacionales. No tiene a su cargo la revisión de los procesos internos, en la forma en que ésta se realiza por los órganos domésticos. Su designio es otro: confrontar los actos y las situaciones generados en el marco nacional con las estipulaciones de los tratados internacionales que confieren a la Corte competencia en asuntos contenciosos, señaladamente la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para establecer, a partir de ahí, orientaciones que posean amplio valor indicativo para los Estados partes en la Convención, además de la eficacia preceptiva --carácter vinculante de la sentencia, como norma jurídica individualizada--  que tienen para el Estado que figura como parte formal y material en un proceso…”

Es en el siguiente párrafo donde podemos apreciar la clara comparación entre la labor del tribunal constitucional, y la que hace la CoIDH, concluyendo que esta resuelve acerca de la Convencionalidad:

“…3.- En cierto sentido, la tarea de la Corte se asemeja a la que realizan los tribunales constitucionales. Estos examinan los actos impugnados --disposiciones de alcance general-- a la luz de las normas, los principios y los valores de las leyes fundamentales. La Corte

Interamericana, por su parte, analiza los actos que llegan a su conocimiento en relación con normas, principios y valores de los tratados en los que funda su competencia contenciosa.

Dicho de otra manera, si los tribunales constitucionales controlan la “constitucionalidad”, el tribunal internacional de derechos humanos resuelve acerca de la “convencionalidad” de esos actos. A través del control de constitucionalidad, los órganos internos procuran conformar la actividad del poder público --y, eventualmente, de otros agentes sociales—al orden que entraña el Estado de Derecho en una sociedad democrática. El tribunal interamericano, por su parte, pretende conformar esa actividad al orden internacional acogido en la convención fundadora de la jurisdicción interamericana y aceptado por los Estados partes en ejercicio de su soberanía…” [2]

López Álvarez Vs. Honduras (CoIDH, 2006)

En este caso se desahogó, entre otros asuntos, la duración razonable del proceso penal. Del análisis de esta cuestión, se estableció que el órgano que “practica el control de convencionalidad debe explorar las circunstancias de iure, y de facto del caso en específico a resolver, a la usanza del realismo escandinavo. (Bazán, Víctor, 2013)

Almonacid Arellano vs. Chile (CoIDH, 2006)

Este caso es el más conocido en el tema, por ser el primero que precisa claramente sus elementos y brinda un primer criterio jurisprudencial al respecto del control de convencionalidad. Señala que dicho control debe ser ejercido por los propios jueces nacionales, es decir, Difuso.

También representa una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; cuyos efectos son los de determinar la compatibilidad con el corpus interamericano.

Este control debe ser ex officio, obligatorio y del poder judicial. No tienen que argumentarlo ni invocarlo las presuntas víctimas, por el contrario significa que la autoridad se encuentra obligada a aplicarlo automáticamente. En la sentencia de dicho asunto, la Corte establece [3]:

“124.-…La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el

Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana…”

Este concepto y su formulación incorporan el principio general de la buena fe, recogido del Tratado de Viena. [4]

Con estos puntos, el control se convirtió en tesis general, y que la tarea del poder judicial en su conjunto es tener cuenta los tratados, y también la interpretación realizada por la Corte en su carácter de intérprete ultima de la Convención. [5]

Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro et. Al), vs. Perú (CoIDH, 2006)

Dentro del desarrollo de este caso, la Corte describe por primera vez como deben realizar los jueces nacionales este control de convencionalidad. La eficacia de los tratados y el cumplimiento pleno de las obligaciones contenidas en ellos justifican que los jueces nacionales tengan siempre presente las disposiciones convencionales al dirimir controversias [6].

“…Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención

Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención

Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de ese tipo de acciones…” [7]

Puntualiza como elementos esenciales que el deber de control es ex officio, llevado a cabo motu proprio por los jueces nacionales y en el marco de sus respectivas competencias. Tampoco implica que dicho control deba ser aplicado en todos los casos o siempre.

Este criterio totalmente sustenta y se enfoca en el mandato del artículo 2 de la Convención <deber de adoptar medidas y disposiciones a nivel interno, que implica tanto cambios de índole legislativa como constitucionales y de praxis jurisdiccional.

Boyce y otros Vs. Barbados (CoIDH, 2007)

En el caso, esgrime concretamente de qué forma debe ser implementado el control de convencionalidad en el ámbito interno. Los tribunales nacionales no solo deben limitarse a realizar un examen de constitucionalidad de sus resoluciones, sino también de convencionalidad. Remite de manera expresa a la jurisprudencia establecida en Almonacid Arellano en cuanto hace a la obligatoriedad de dicho control.

Podemos entonces comprender el Control de Convencionalidad como el verificar la compatibilidad de las normas y demás praxis internas con la Convención, la jurisprudencia de la Corte y los demás tratados de los cuales el Estado sea parte;

Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias al Corpus o bien su interpretación conforme a la Convención, todo esto dependiendo de las facultades de cada autoridad pública.

Heliodoro Portugal Vs. Panamá (CoIDH, 2008)

Uno de los medios más efectivos para cumplir con el deber de adopción de medidas de adecuación interna es la implementación del control de convencionalidad. Así lo advierte el párrafo 180 de la resolución, que reitera el deber que tiene el juez nacional por cumplir el efecto útil de la convención a través de la inaplicación de leyes contrarias a su objeto y fin.

“…180. La Corte ha interpretado que tal adecuación implica la adopción de medidas en dos vertientes, a saber: i) la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención o que desconozcan los derechos allí reconocidos u obstaculicen su ejercicio, y ii) la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías 149. Precisamente, respecto a la adopción de dichas medidas, es importante destacar que la defensa u observancia de los derechos humanos a la luz de los compromisos internacionales en cuanto a la labor de los operadores de justicia, debe realizarse a través de lo que se denomina “control de convencionalidad”, según el cual cada juzgador debe velar por el efecto útil de los instrumentos internacionales, de manera que no quede mermado o anulado por la aplicación de normas o prácticas internas contrarias al objeto y fin del instrumento internacional o del estándar internacional de protección de los derechos humanos…”

Hasta este momento ya se encuentran plenamente definidos los estándares fundamentales del control de convencionalidad.

Caso Vélez Loor vs. Panamá (CoIDH, 2010)

Destaca en esta resolución la profundidad que se otorga al concepto de aplicación ex officio, dado que la Corte estima que los jueces nacionales no tienen que argumentar cuando hagan uso de este control, y por parte de la víctima, esta no deberá invocarlo dentro del procedimiento. La autoridad debe aplicarlo en automático.

Es aún más clarificador, al establecerse que este control es aplicable en actos administrativos (para leyes migratorias en el caso en específico del asunto que se encontraba en desahogo).

Radilla Pacheco vs. México (CoIDH, 2009)

En la resolución de este emblemático caso, la Corte reitero su criterio y los estándares vertidos anteriormente. Para nuestro país, representa la primera ocasión en que se estableció el deber específico para implementarlo. Como veremos más adelante, es de la recepción de esta condena donde la tradición jurídica mexicana sufre un cambio integral. La reforma constitucional en la materia, del 10 de junio de 2011 es producto directo del cumplimiento de lo resuelto por la Corte. [8]

De nueva cuenta, impone un deber al poder judicial local en su conjunto por estarse también a las jurisprudencias emitidas dentro del Sistema Regional tal como veremos a continuación:

“…339. En relación con las prácticas judiciales, este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente de que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico

320. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana…”

Es de manifiesta importancia el deber de adecuación que impone la Convención a los Estados, y es por ello que la jurisprudencia lo recalca. Los estándares son de observancia general para la comunidad parte del Sistema Regional.

Su eficacia interpretativa puede implicar directamente la expulsión del ordenamiento de una norma contraria a la convención, o bien realizar una interpretación conforme.

Cabrera García & Montiel Flores Vs. México (CoIDH, 2010)

Es a partir de este caso en el que se precisa claramente que el control de convencionalidad <anteriormente solo referido a las autoridades jurisdiccionales> es ahora un deber que llevan todas las autoridades a cualquier nivel, incluso las que tienen un mandato de representación popular.

“…225.- Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente de que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.

En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención…”

No solo estableció un control de convencionalidad para la decisión de las mayorías en regímenes democráticos, sino que se enfatiza que dicho control supera la actuación del poder judicial y compromete de manera expresa a cualquier autoridad pública.

Gelman vs. Uruguay (CoIDH, 2011)

Este caso involucraba la vigencia de una Ley de Amnistía, aprobada en 1986 por un régimen considerado democrático, respaldada por la ciudadanía en 2 referéndums distintos. Como pronunciamiento especial, señalo la manifiesta incompatibilidad de dicha Ley con el Corpus Iuris Interamericano, desproveyendo a dicha ley de vigencia para continuar con la investigación de los hechos sucedidos <materia de la Litis>, además de introducir estándares basados en otras disposiciones internacionales.

Crudamente dice, que la sola existencia de un régimen democrático no garantiza el respeto de los derechos humanos ni de la compatibilidad de su orden interno con los tratados.

“…239.- La sola existencia de un régimen democrático no garantiza, per se, el permanente respeto del Derecho

Internacional, incluyendo al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo cual ha sido así considerado incluso por la propia Carta Democrática Interamericana. La legitimación democrática de determinados hechos o actos en una sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo “susceptible de ser decidido” por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un “control de convencionalidad” […], que es función y tarea de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder Judicial. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia ha ejercido, en el Caso Nibia Sabalsagaray Curutchet, un adecuado control de convencionalidad respecto de la Ley de Caducidad, al establecer, interalia, que “el límite de la decisión de la mayoría reside, esencialmente, en dos cosas: la tutela de los derechos fundamentales (los primeros, entre todos, son el derecho a la vida y a la libertad personal, y no hay voluntad de la mayoría, ni interés general ni bien común o público en aras de los cuales puedan ser sacrificados) y la sujeción de los poderes públicos a la ley...”

La línea se mantiene respecto a la universalidad de la aplicación interna del control, y fomenta los mecanismos de participación ciudadana. Otro de los aspectos controvertidos del control de convencionalidad es el parámetro con que debe realizarse este control. La Corte IDH ha señalado que no solo la Convención Americana, sino que también su propia jurisprudencia, es parte del parámetro. En la supervisión de cumplimiento de este caso, la Corte precisa el valor de su jurisprudencia para el ejercicio del control de convencionalidad.

Liakat Ali Alibux Vs. Suriname (CoIDH, 2014)

Destacable es el pronunciamiento respecto al modo en que debe realizarse el control, declarando que no le corresponde a la Corte indicarle a los Estados la forma o las modalidades en que lo llevaran a cabo.

“…124. Finalmente, en relación con los argumentos del representante y de la Comisión (supra párr. 112 y 113) sobre la vulneración del derecho a la protección judicial con motivo de la ausencia de un Tribunal Constitucional, si bien la Corte reconoce la importancia de éstos órganos como protectores de los mandatos constitucionales y los derechos fundamentales, la Convención Americana no impone un modelo específico para realizar un control de constitucionalidad y convencionalidad. En este sentido, la Corte recuerda que la obligación de ejercer un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana le compete a todos los órganos del Estado, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles…”

Recapitulando: el control de convencionalidad debe ser ex officio, realizado por cualquier órgano del poder público y prima fascie. No es posible oponer un argumento respecto al estado de legalidad, o alguna prescripción interna <la que fuese>. Es obligatorio, pero la inaplicabilidad misma no es lo mismo que el control.

Es posible cerrar el tema con esta definición propuesta por la autora Juana María Rivas Ibáñez: “…el control de convencionalidad es una herramienta jurídica de aplicación obligatoria ex officio por los órganos del Poder Judicial, complementaria al control de constitucionalidad, que permite garantizar que la actuación de dichos órganos resulte conforme a las obligaciones contraídas por el Estado respecto del tratado del cual es parte…” (Rivas Ibáñez, 2012)

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[1] Cfr.- Voto concurrente razonado del Juez Sergio García Ramírez a la Sentencia del Caso Mack Chang vs. Guatemala. 25 de noviembre de 2003. Párrafo 27.

[2] Expuesto en el párrafo 3 del voto concurrente del juez García Ramírez, en cuanto al sentido y trascendencia de las resoluciones de la CoIDH.

[3] Vid. Párrafo 124 de la Sentencia.

[4] Pactas sunt servanda.

[5] Vid. El Control Difuso y la Recepción del Control de Convencionalidad en materia de Derechos Humanos en México. Alberto Rojas Caballero. Porrúa, México 2015. Pág. 97.

[6] Cfr. Ferrer, Eduardo. “La Interpretación Conforme Y Control Difuso De Convencionalidad. El Nuevo Paradigma para el juez mexicano” en Carbonell, Miguel & Salazar, Pedro. (coord.) La Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos: Un Nuevo Paradigma. UNAM 2011. Pp.388-390.

[7] Párrafo 128, sentencia Trabajadores del Congreso (Aguado Alfaro et. Al vs. Perú) 24 noviembre 2006.

[8] Es destacable también el análisis realizado respecto a la figura del fuero militar, la inconvencionalidad de ciertos aspectos de esta y el deber de adecuar el ordenamiento.